可持续利用深海资源,我国立法保护深海海洋环

作者:水产业新闻

1982年通过、1994年生效的《联合国海洋法公约》将国际海底区域及其资源确定为人类的共同继承财产。任何国家不应对国际海底区域及其资源主张、行使主权或主权权利,对国际海底区域资源的一切权利由国际海底管理局代表全人类行使。依据《公约》,缔约国有责任制定相关法律制度,确保本国公民、法人或者其他组织依照《公约》规定在国际海底区域内开展资源勘探、开发活动。《深海海底区域资源勘探开发法》的正式发布,扫除了我国企业走向深海大洋进行国际海底区域勘探开发的法律障碍。

《深海海底区域资源勘探开发法》实施已经一年了。这是我国国际海底资源勘探开发活动进入崭新阶段的一年,是我国国际海底资源开发承包者从国家主体向市场主体多元转化的一年,是我国国际海底活动得到国家法律有效保障的一年,也是我国大力提高深海科技能力,促进我国深海事业可持续发展的一年。

新华社北京2月26日电十二届全国人大常委会第十九次会议26日表决通过深海海底区域资源勘探开发法。在当日举行的新闻发布会上,全国人大常委会法工委经济法室副主任岳仲明表示,这部法律对深海海底区域资源勘探开发中的海洋环境保护作出了明确规定,以保证可持续利用深海资源。

《深海海底区域资源勘探开发法》的一大亮点是对深海环境保护的重视。《深海法》共29条,同其他国家的国内立法相比篇幅较短,但有关环境保护的规定却相对较多。“环境”一词在《深海法》中共出现20次。在法条的具体规定中,除设立第三章专门规定深海活动中的环境保护制度外,在其他章节亦有关于环境保护的条款规定。

如今,随着陆地资源日趋枯竭,海洋资源的开发利用是人类可持续发展的必然选择。但人类对海洋生态系统的了解还非常肤浅。海洋资源开采是海洋经济的重要组成部分,海洋资源开采应在保护海洋生态环境的前提下进行。《深海法》的出台进一步规范了企业勘探开发深海海底区域资源的行为。

随着陆地资源日趋枯竭和深海技术的快速发展,海洋资源尤其是占地球表面积近一半的国际海底区域的开发利用,已经成为人类可持续发展的必然选择。这一广阔的区域蕴藏着丰富的战略金属资源,其中多金属结核、富钴结壳和海底热液硫化物矿床等已被公认为21世纪具有商业开发前景的资源。人类已经进入深海资源开发利用的前夜。

岳仲明说,按照该法,勘探开发者首先要对勘探开发区域的海洋环境进行调查,了解区域情况,确定环境基线,对勘探开发行为对区域的影响作出评估。在此基础上制定监测方案。这个监测方案必须实时跟踪监测勘探开发活动对海洋环境的影响,而且为了保证监测能够有效实施,还需要保证监测设备的正常运行。另外,要把监测的数据做出记录,以便为检查提供依据。同时,法律还规定勘探开发者要保护海洋生态系统,维护生物多样性,保护海洋生物物种特别是珍稀濒危和有灭绝危险的物种。

金沙贵宾会0029路线,勘探开发深海资源的过程可能会对海底生物的栖息地环境造成影响,甚至可能会对其造成不可恢复的破坏。同时,深海作业过程中所产生的污染也会对海洋环境以及海洋生物造成严重的影响。

《深海法》对深海海底区域资源勘探开发中的海洋环境保护作出了明确规定,以保证可持续利用深海资源。按照该法,勘探开发者首先要对勘探开发区域的海洋环境进行调查,了解区域情况,确定环境基线,对勘探开发行为对区域的影响作出评估。在此基础上制订监测方案,实时跟踪监测勘探开发活动对海洋环境的影响。

在“持续开展深海勘察,大力发展深海技术,适时建立深海产业”方针指引下,经过20多年的不懈奋斗,我国深海科技工作成果丰硕:中国大洋矿产资源研究开发协会先后与国际海底管理局签订多金属结核、多金属硫化物、富钴结壳勘探合同;中国五矿集团公司成功获得多金属结核保留区矿区,标志着我国成为世界上获得矿区数量最多的国家;资源调查全面深入,先后组织40多个大洋航次进行资源、环境及生物多样性调查,初步形成了“多种资源、多海域、多船作业”的大洋调查格局;深海技术实现跨越,以蛟龙号、海龙号和潜龙号为代表的“三龙”体系成为资源勘察的主力军,深海调查装备国产化率逐步提高,深海装备呈体系化发展并逐步形成能力,极大地提升了大洋调查航次效率。

岳仲明表示,这部法律还规定国务院海洋主管部门负责监督承包者保护海洋环境,承包者应当在合理、可行的范围内,利用可获得的先进技术,采取必要措施,防止、减少、控制勘探、开发区域内的活动对海洋环境造成的污染和其他危害,保护和保全稀有或者脆弱的生态系统,以及衰竭、受威胁或者有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存环境。

深海勘探开发活动对海洋环境到底有多大的影响,目前还存在很大的不确定性,但随着科学技术的发展和人类逐渐加深对深海环境和生物多样性的认识,深海活动过程中的环境保护问题越来越受到人们的重视。在看到深海活动可能带来的巨大经济利益的同时也应意识到,若不采取措施,深海活动将可能严重影响海洋的生物多样性,影响人类对海洋资源的可持续利用。因此,深海活动中的环境保护是极为重要的,在建立健全深海海底资源勘探开发相关制度的过程中应特别强调环境保护制度的建构。

同时,法律还规定勘探开发者要保护海洋生态系统,维护生物多样性,保护海洋生物物种、特别是珍稀濒危和有灭绝危险的物种。《深海法》规定,国务院海洋主管部门负责监督承包者保护海洋环境,承包者应当在合理、可行的范围内,利用可获得的先进技术,采取必要措施,防止、减少、控制勘探、开发区域内的活动对海洋环境造成的污染和其他危害,保护和保全稀有或者脆弱的生态系统,以及衰竭、受威胁或者有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存环境。

《深海法》为我国深海科技事业的繁荣发展提供了法律支撑。《深海法》规定,国家支持深海科学技术研究及专业人才培养和技术装备研发,将深海科学技术列入科学技术发展的优先领域。国家支持深海公共平台的建设和运行,为相关个人、企业和机构的深海研究开发活动提供共享合作机制。《深海法》还专门规定了资料汇交制度,从事深海海底区域资源调查活动应当按照有关规定将有关资料副本、实物样本或者目录汇交国务院海洋主管部门和其他相关部门,汇交的资料和实物样本将提供社会利用。为我国深海调查成果社会应用提供了法律保障,也极大地降低了社会研究深海区域资源的成本,大大提高了已有成果的社会利用率,有利于深海大洋事业的快速发展。同时,随着深海高科技的发展和我国海洋意识的全面提升,越来越多的青年才俊对深海高科技产生浓厚的兴趣,这必将促进相关人才队伍的成长和壮大,吸引更多青年人才加入到深海科学技术研究行列,有利于培养出在国际领域的高层次技术研究人才。

国家海洋局副局长孙书贤在发布会上表示,深海海底区域资源极为丰富,目前已经发现的主要资源包括锰结核、富钴结壳、热液硫化物、可燃冰等。我国的深海大洋工作起步于上世纪七十年代末,经过多年发展,在大洋资源调查、技术发展、能力建设和国际合作、参与国际事务等方面取得了一系列成果,但在深海资源开发能力等方面和发达国家还有一定的差距,还需要继续努力。

从国际立法看,《联合国海洋法公约》及国际海底管理局出台的相关法律法规,就环境保护制度作出了具体规定,归纳起来共有6种制度。

对于类似于彩虹鱼海洋科技有限公司这样以勘探、开发和利用海洋资源为主要业务范围的公司来说,《深海法》是一场“及时雨”,为公司的发展指明了方向。

《深海法》规定了我国承包者从事国际海底开发活动的基本准则。《深海法》是《联合国海洋法公约》在我国海洋法律体系中的重要体现。按照《深海法》规定,我国公民、法人或者其他组织从事深海海底区域资源勘探、开发活动,需要事先经国务院海洋主管部门依法审查授予许可后方可向国际海底管理局提交勘探、开发申请。我国公民、法人或者其他组织,获得国际海底管理局核准,签订勘探、开发合同,成为承包者后,应按照《深海法》规定,认真执行勘探、开发合同,诚意遵守和履行合同规定的各项义务;遵守国家有关安全生产、劳动保护方面的法律法规以及相关国际准则和标准,保障从事勘探、开发作业人员的人身安全。

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一是采取必要措施防止、减少和控制区域内活动对海洋环境造成的污染和其他危害。国际海底管理局出台的《区域内多金属结核探矿和勘探规章》第31条,《区域内多金属硫化物探矿和勘探规章》《区域内富钴结壳探矿和勘探规章》第33条规定:“每一承包者应采用预防做法和最佳环境做法,尽量在合理的可能范围内采取必要措施防止、减少和控制其区域内活动对海洋环境造成的污染和其他危害。”

深海海底区域活动具有高风险、高投入、高科技等特点,我国深海技术和对深海认知的能力与发达国家相比,仍有较大差距。《深海法》将有利于动员各方面力量积极开展深海海底区域活动,提升我国深海科技水平和对深海认知能力。

《深海法》明确了我国承包者应有的环保意识和国际责任。《深海法》对深海海底区域资源勘探开发中的海洋环境保护作出了明确规定,以保证可持续利用深海资源。按照该法,勘探开发者首先要对勘探开发区域的海洋环境进行调查,了解区域情况,确定环境基线,对勘探开发行为对区域的影响作出评估。在此基础上制订监测方案,实时跟踪监测勘探开发活动对海洋环境的影响。《深海法》要求深海海底区域勘探、开发者应当在合理可行的范围内,利用可获得的先进技术,采取必要措施,防止、减少、控制勘探、开发区域的活动对海洋环境造成污染和其他危害。要求采取必要措施保护和保全稀有或脆弱的生态系统,以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存环境,保护海洋生物多样性,维护海洋资源的可持续利用。这不仅规范了中国深海海底区域资源勘探、开发的承包者对深海海底区域生态系统和生物多样性的保护,促进深海海底区域资源的可持续利用,更是体现了中国与世界各国共同促进深海海底区域生态环境保护和资源和平利用的信心和决心。

二是制订执行关于监测和报告对海洋环境影响的方案。承包者、担保国和其他有关国家或实体应同国际海底管理局合作,制订实施方案,监测和评价深海海底采矿对海洋环境的影响。在勘探申请被管理局核准之后、承包者开始勘探活动之前,承包者应向管理局提交一份关于拟议活动对海洋环境潜在影响的评估书,以及一份用于确定拟议活动对海洋环境潜在影响的监测方案建议书和可用于确定环境基线,以评估拟议活动影响的数据。

我们现在从事的彩虹鱼挑战深渊极限项目,主要目标是大力发展深海技术,加快深海科学研究,为即将到来的深海资源开发利用奠定科学和技术基础。这项工作与《深海法》第四章“科学技术研究与资源调查”中的有关规定非常契合。这部法律将消除更多民营企业投资深海科技研究和资源勘探开采的顾虑,对于争取更多的民间资金支持是一个利好。

三是确定环境基线。根据合同要求,承包者应参照法律和技术委员会提出的建议,收集环境基线数据并确定环境基线,供对比评估其勘探工作计划所列的活动方案可能对海洋环境造成的影响,并制订监测和报告这些影响的方案。除委员会所提的建议外,可列出认为不具有对海洋环境造成有害影响的潜在可能的勘探活动。承包者应与管理局和担保国合作制订和执行这种监测方案。承包者应每年以书面方式向秘书长报告该监测方案的执行情况和结果,并应参照委员会提出的建议提交数据和资料。

《深海法》是第一部规范我国公民、法人或者其他组织在国家管辖范围以外海域从事深海海底区域资源勘探、开发活动的法律。这部法律在执行过程中还会碰上很多新问题,需要出台更多法律法规进行补充和完善。因此,希望我国能把深海立法作为一项长期工作对待,使之日益完善。(上海海洋大学深渊科学技术研究中心主任崔维成)

四是提交应急计划。承包者在按照本合同开始其活动方案之前,应向秘书长提交一份能有效应对因承包者在勘探区域的海上活动而可能对海洋环境造成严重损害或带来严重损害威胁的事故的应急计划。这种应急计划应确定特别程序,并应规定备有足够和适当的设备,以应对此类事故。

五是紧急报告。承包者应以最有效的手段,迅速向秘书长书面报告任何已对、正对或可能对海洋环境造成严重损害的活动引发的事故。 六是采取紧急措施。承包者应遵从理事会和秘书长为了防止、控制、减轻或弥补对海洋环境造成或可能造成严重损害的情况而分别按照相应规章发布的紧急命令和指示立即采取的暂时性措施,包括可能要求承包者立即暂停或调整其在勘探区域内任何活动的命令。

《深海法》虽篇幅不长,但要求承包方在深海资源勘探开发过程中采取环境保护措施的条款占有很大比重,充分体现出把环保放在了特别优先的位置。

首先,总则部分,《深海法》开篇第一条规定制定本法的目的之一便是保护海洋环境,促进深海海底区域资源的可持续利用;第三条规定,环境保护是在深海勘探开发活动中所需要坚持的原则之一;第四条规定国家制定有关深海区域资源勘探开发的计划,采取经济、技术政策和措施以提升海洋环境保护的能力;第六条规定国家鼓励和支持深海环境保护方面的国际合作。

其次,《深海法》第三章对环境保护制度作出了专章规定,其中所列出的制度包括确定环境基线、环境影响评估、环境监测等制度,承包者需要采取必要措施,保护和保全稀有或者脆弱的生态系统,以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存环境。

再次,其他章节亦包含有关深海环境保护的规定。如第二章第七条规定,申请人向国务院海洋主管部门提交的材料中需要包括勘探、开发活动可能对海洋环境造成影响的相关资料,海洋环境严重损害等的应急预案;第九条、第十一条规定承包者的义务包括保护海洋环境,并且发生或者可能发生严重损害海洋环境等事故,承包者应当立即启动应急预案,采取一切实际可行与合理的措施防止、减少、控制对海洋环境的损害。 《深海法》规定的这些深海环境保护措施不低于《公约》以及国际海底管理局的相关标准,并将会在今后的具体行政规章中进一步细化和充实。事实上,我国在海洋环境保护方面已经积累了十分丰富的经验,《海洋环境保护法》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》中规定了诸多制度用以应对海洋资源开发和利用过程中可能造成的环境污染和生态的破坏,这些制度为我国完善深海活动中的环境保护制度奠定了良好的基础。

《深海法》第三章有关环境保护的专章规定共包括3条,这几条包含了体系较为完整的环境保护制度和原则。

第十二条强调了先进的科学技术在防止、减少、控制海洋环境污染方面的作用,要求承包者在合理、可行的范围内采用先进的科学技术来应对可能产生的海洋环境污染,此条属于对承包者在合理范围内采用先进技术的义务性的规定。

第十三条中规定了基线制度、环评制度、监测制度。如前文所述,这3种制度在国际海底管理局出台的规章中都有相关规定。因此,实施这3种环境保护措施既是承包者作为合同一方履行其对国际海底管理局的环保义务,也是其作为被许可人所应当履行的国内法义务。

第十四条是有关保护生物多样性以及可持续利用海洋资源的原则性规定。可持续发展原则已经受到广泛认同,作为协调环境和发展的精神指标。在国际环境法中,通过诸多国际条约、宣言的实践,可持续发展已经具有国际习惯法的地位。我国《深海法》的这条规定强调当代人在开发和利用深海资源的过程中应当不能威胁到后代人对此种资源的利用,《公约》规定深海区域海底资源是人类共同继承的遗产,这里的人类应当理解为包括后代人。代际公平是可持续发展的一个重要内容,从这个意义上说,可持续发展原则也起到了协调当代人和后代人之间利益冲突的作用。

深海海底区域内蕴藏着极其丰富的资源,深海海底资源勘探和开发在20世纪七八十年代就已经开始受到各国关注,然而囿于技术尚未成熟等原因,深海活动尚未真正开始。如今,随着科学技术的发展,深海资源的勘探开发逐渐成为可能,该议题再一次受到各国关注。作为海洋大国,我国已切实做到了积极履行《公约》规定的义务,采取了一切可能采取的立法、行政等措施,规范承包者的深海活动,确保其行为符合《公约》以及国际海底管理局的相关规定。

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