农民工将成为最高国家权力机关新代表,选举法

作者:金沙贵宾会

在今年的全国两会上,人大将审议经过第五次修改的《选举法》。此次修改向城乡平权迈进一步,但对大家所关注的流动人口选举权,暂不做规定。有关官员解释说,这是因为该问题牵涉面广,比较复杂,我国户籍制度的改革正在推进过程中,现在解决这个问题的条件还不具备。但他强调,各地可以按照中央有关人大换届选举工作的文件精神,采取有效措施,保障农民工等流动人口的选举权和被选举权。

(孟娜 邹声文 张宗堂 )十一届全国人大代表名额和选举问题的决定草案8日提请十届全国人大五次会议审议。根据草案有关规定,我国将首次在不断壮大的农民工队伍中产生全国人大代表。

  3月8日,全国两会中惟一的非例行的议程是《选举法》修正案草案(以下简称草案)公开审议。这部“老资格”的法律所要修改的核心内容,是要从最基础的层面,改变长期以来我国城乡居民政治权利不平等的现实。

  国际在线报道(记者刘轶瑶、曲灵均): 8日,备受关注的选举法修正案草案提请全国人大审议。中国著名法学家、全国人大代表、中国人民大学副校长王利明就此接受了本网记者的采访。他认为,修改选举法是中国人权事业发展的重大进步,但《选举法》需要配套规定或实施细则,以保证相关规定切实有效实施。他还表示,《选举法》修正案规定了人大代表候选人与选民见面制度,并非要搞竞选。   

在我看来,如果不能有效保障流动人口的选举权,所谓城乡平权的规定是不完善的。因为,流动人口在我国并不是一个小数目,仅跨省流动的农民工人数就达1.3亿。

全国人大常委会副委员长、秘书长盛华仁8日在向十届全国人大五次会议第二次全体会议作草案说明时说:“我国农民工队伍不断壮大,已成为产业工人的重要组成部分,他们在全国人大中也应有适当名额的代表。”

  实际上,《选举法》这部1953年就诞生的法律甚至比《宪法》的时间都早,堪称新中国资格最老的法律之一。

修改《选举法》是人权事业发展的重大进步

选举权是一种政治权利。现代社会中有关公民在国家政治权益上的分配是通过选举来实现的,因此选举权的背后是实实在在的政治和经济利益。如果这么多公民的选举权因各种原因而事实上被剥夺,如果这个群体没有自己的利益“代言人”,那么他们的某些权利和利益是很难得到保障的。无疑,这不仅对他们自身不利,也对促进城市的和谐发展不利。因为如果他们没有合法化、制度化的利益表达渠道,逐渐被边缘化,就会对流入地的归属感和认同感不强,便很难融合到当地主流社会中,不排除会诉诸于非法的、非正常化的过激手段,来获取他们的权益,从而对社会产生仇视、报复、对抗心理。所以,保障流动人口的选举权是关系到社会正义、政治公平、社会和谐发展的大问题,必须从政治的角度来看待这一问题,并创造条件使他们融入到所在城市,关注、维护、保障他们的政治权利。

全国人大常委会有关方面负责人表示,到现在为止,全国人大代表中还没有农民工。据了解,有全国人大代表曾经做过农民工,但在当选人大代表时,已是其他身份。

  1953年,在作关于《选举法》草案的说明时,邓小平承诺:“随着我国政治、经济、文化的发展,我们将来也一定要采用更为完备的选举制度……过渡到更为平等和完全平等的选举……”

  此次修改法律最核心的内容是在选举权方面,结束了以往“四个农民=一个城里人”的历史,实行城乡居民按照相同人口比例选举人大代表。这次修改还遵循了人人平等、地区平等、民族平等的原则。

目前农民工的选举难题是由法律和制度造成的。现行《选举法》规定,流动人口原则上在户籍地参加选举。但现实中,他们远离家乡外出谋生,参与选举的积极性不高,即使以委托投票的形式参加户籍地的选举,委托的亦只是“投票权”,而不是“选举权”。另外,法律虽然规定流动人口在取得户籍地的证明后,可以参加现居住地的选举,但现居住地的人大代表名额是按照当地的户籍人口来确定的,不可能为外来人口当选增加代表名额,现居住地一般也不愿意拿出当地代表名额来让外来人口当选。即使一些外来人口比较多的地方放开了口子,也有很严格的限定条件,如须提供户籍和选民资格证明、在当地居住超过一定年限,有的地方还要求交纳一年以上的社会保险金等,从而使得符合这些条件的流动人口实际上并不多,面对这些繁琐的条件,他们很可能权衡再三而放弃参选。最后,不管通过怎样的方式参加选举,他们所能实现的都是“选举权”,而现实中“被选举权”往往落空。

人大代表具有广泛的代表性,这是人民代表大会制度的本质要求,也是社会主义民主的重要体现。

  本次《选举法》出现了如“城乡按人口比例选人大代表”、“对设立秘密写票处补充完善”等诸多亮点。

  对此,王利明认为,同票同权和三个平等,保障了 8 亿农民的政治权利、保障了每一个少数民族的政治权利,从这个意义上说,是中国人权事业的一大进步。因为 “ 选举权本身就是最重要的人权 ” 。

一个国家,不可能将这样庞大的人口长时间排斥在国家和地方的政治生活以外。面对农民工权利薄弱的状况,国家应满足他们对平等的政治地位和参与城市公共事务的渴求。尽管流动人口选举权的问题牵涉面广,前述人大官员的解释也不无道理,但显然不能因为有困难,就按部就班等条件成熟时再来解决。比起农民工基本权利的长期缺失来,只要我们愿意去解决,一些困难还是可以克服的。

盛华仁说,值得重视的是,近几届全国人大代表构成中,工人和农民代表比例呈下降趋势,尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。

  本报约请全国人大代表、法学专家以及相关官员解读草案。

  他解释说,人权从性质上讲包括两部分:一部分是政治权利,另一部分是民事权利。而政治权利里最重要就是选举权和被选举权,投票权就包含在其中。 “ 所以,我觉得选举人大代表这个权利也可以说是人权的重要组成部分。 ”   

在这方面,我认为那些外来人口比较集中的地方应该先行一步。像东莞、义乌等地,外来人口的比例已经超过了本地人口,北京、广州、深圳等大城市,外来人口也占有很大比例。这些城市的发展,得益于包括农民工在内的外来人口的贡献,城市理应将一部分利益,返还给他们。为此,国家应该制订一定的政策,鼓励地方去探索,例如在《选举法》的修改中,专门列明外来人员当选代表的名额。一些学者提出,可以原则规定代表名额实行二元制,即当地人口的代表名额仍沿用原来的规定,而外来人口高度集中的地方可额外增加代表名额,且名额实行专用,以此逐步解决流动人口的选举和参政难题,我觉得此方法可行。

决定草案规定,“来自一线的工人和农民代表人数高于上一届”;“在农民工比较集中的省、直辖市,应有农民工代表”。

  选举法修订要考虑户籍改革

见面从“可以”到“应当” 成为候选人的基本义务

选举权是公民基本的政治权利,城市化又是一个不可逆转的发展趋势,随着越来越多的农民工进入城市,如何保障他们的政治权利,实现城乡平权,已经是社会发展不可回避的问题。

从河南到北京打工,并创办了北京打工青年艺术团的孙恒说:“这真是个好消息,说明国家对农民工这个群体越来越重视了。每个利益群体都应有自己的代表。这是和谐社会的一个重要标志。”

  华商晨报:本次草案被舆论称为亮点多多,其中一条就是城乡按相同人口比例选举人大代表,但这必然涉及当下的户籍问题。

  此次修改涉及《选举法》的23个条文,约占法律总条文的“半壁江山”。其中,第33条被修改为:“选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。”

金沙贵宾会 ,孙恒在表示高兴的同时,也提出了自己的希望:关键是在选举过程中对农民工群体进行准确界定,确保选出的代表真正能够代表农民工利益。

  郑功成:在常委会讨论的时候,我比较赞成农民工群体的选举权问题,在这次修正先不要急于提及。农民工是一个过渡性的身份概念,选举还应以户籍制度为依托来规定。

   以往,基层选举中对代表候选人情况的介绍过于简单,提供给选民的候选人情况主要只是个人简历、政治面貌、学历等,选民“见榜不见人”,缺乏对候选人的深入了解,这在一定程度上影响了他们投票的积极性。

来自上海的全国人大代表彭镇秋说:“中国近些年越来越重视对农民工各项权益的保障。农民工的选举权、被选举权,欠薪问题,医疗保险、工伤保险等各种社会保障,子女就学问题等都受到了关注,一些问题正逐步解决。”

  中国目前的户籍制度没有完成改革,我相信这次选举法的修改将与户籍制度的改革相互促进,加快推动中国户籍制度的改革,让中国真正实现人口的自由迁徙和劳动力的自由流动。

  王利明认为,这一修改是选举程序上的一个重大完善。因为仅从字面上看,“应当”见面与以往法律中规定的“可以”见面,一词之差,使得在选民有要求、选举委员会有安排的前提下,“见面”成为了代表候选人的基本义务。这将改变以往选民“见榜不见人”的情况,使选民了解更多信息,更好地进行“有选择”的选举。他认为,从这个意义上讲,这一修改增强了选举的公正性。   

据报道,我国农民工人数已达1.5亿。随着经济社会的发展,今后还会有更多农民离开农村,到城市务工。

  蔡定剑:过去虽然规定农村和城市选举代表的选民比例是4:1,但现实中往往达不到。全国人大代表的构成根本达不到这一要求,因为我们是间接选举,“确定农民代表的比例”和“代表是农民”是两码事。

见面不是搞竞选 候选人不能到处拉票是为防贿选

几年前,农民工被正式看成是产业工人的组成部分。目前,已有数以百万计的农民工加入了工会组织。

  现行的选民登记办法基本上是以户籍为依据的,非户籍常住人口要回原户籍所在地取得证明才能参加选举。这种办法很不具有操作性,一般情况下,选民就不会花这么多时间精力去做。

  就“候选人与选民见面”这一环节,民间还有一些呼声认为,应该让代表候选人像西方竞选一样去拉票、演说、宣传自己的政治立场、许下从政诺言。

彭镇秋说,让农民工代表在最高国家权力机关中发出自己的声音,有利于在国家的立法进程和政策制定中进一步表达他们的利益诉求,更有力地保障他们的各项权益。

  非户籍常住人口的选举权得不到保障,会引发一系列政治后果,并影响到整个政府的结构。如果非户籍常住人口不能成为所在城市的人大代表的话,其所在城市的政府就不可能很好地执行保护非户籍人口的法律,特别是保护弱势非户籍人口的法律。这就导致非户籍常住人口的经济地位低下,话语权得不到保障,权益受到侵害后维权困难等等一系列影响社会和谐的后果。中国社会的发展迫切地需要落实常住非户籍人口的选举权。

  对此,王利明并不认同。他认为,因为基层选举中,还存在一定现象的贿选等问题,所以“在选民没有要求、没有经过选举委员会安排的情况下,候选人不能够直接和选民见面,更不能大张旗鼓、主动地到处去发表演说,到处去拉票。”否则,选举秩序会失控。

中国人民大学教授、宪法学专家韩大元说,以前在深圳等地曾经出现过农民工当选地方人大代表的情况。“这次全国人大在有关法律草案中明确规定农民工的全国人大代表名额问题,应当是我国民主政治发展的一个标志性事件。”

  吴高盛:草案和说明已经发布到网上了,没有其他更多的说明。主要是按照十七大的安排,最终逐步实现同权同票的选举问题。接着就是代表数额的变动,农民的人数也比较多,还有有些人员的定性和统计是一个较大的问题。农民工、农村官员、村办企业主等流动人口,还是不是农民?以工作还是以户籍统计。这个问题和户籍连在一起,广东与深圳的一些地方的改革,就解决了一些问题,但其他省份变动不大。

  究其原因,王利明说,因为中国的民主是渐进式,而不是跨越式的。“渐进式”,就是说还是按照适合我国国情的方法来做。他认为,目前草案中就“候选人与选民见面” 这一环节的修改,在一定程度上弥补了以往的缺陷,同时也符合目前的国情。这位著名法学家再三强调,这些规定和西方竞选是有区别的。   

“改革开放以来,我国社会阶层发生了重大变化,大量农民工进城务工。全国人大的这一规定,正适应了这种变化。”韩大元说。

  华商晨报:随着社会发展,解决户籍问题的呼声一直很高,把户籍与选举联系起来,如何更好地解决其中的矛盾?

应完善委托投票制度以解决流动人口选举权问题

从2006年开始,中央国家机关招录公务员取消了限制农民报考的规定。更早前,一些地方也取消了这一限制。

  蔡定剑:非户籍常住人口的问题是与户籍相连的,但是我们可以想其他的办法来解决他们的选举权的统计问题。比如说他们有房子,有长租房,有工作等固定的标准都可以来统计。不需要等到户籍改革,如果等到户籍改革的话,那就太晚了。

  民间呼声极高的流动人口选举权保障问题,在这次修改《选举法》中被暂时搁置。按照全国人大常委会副委员长王兆国8日的说明,是因为这一问题“牵扯面广,比较复杂,我国户籍制度的改革正在推进过程中,现在解决这个问题的条件还不具备。”

目前正在全国进行的县乡人大换届选举中,流动人口的选举权与被选举权也得到了重视。选举中,到外地打工的农民工可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票;已经迁居外地但是没有转出户口的,在取得原选区选民资格的证明后,还可在现居住地的选区参加选举。

  姜明安:此次修改使我们看到了民主法治的希望,但有个问题必须考虑到:农村的文化程度不怎么高,真正能代表人民利益的言论比较少,要选出一些真正代表农民的人大代表。而当下的一些制度导致了竞争和组织的缺乏,也影响了选举权的落实。

  对此,王利明说,解决流动人口选举权问题目前有两大难点:一是由于其不断流动的状态,选民登记非常困难;二是流动人口也享有被选举权,若被选举为人大代表,流动性又将使其难以在当地履行代表职责。

韩大元说,农民工从当选地方人大代表到当选全国人大代表,说明农民工的政治参与正不断向高层次推进。

  郑功成:先立法,再调名额,不要因为名额的调整影响选举制度的进步和法律的进步。随着国家城乡统筹的推进,如果城乡居民在选举权上不平等,这种城乡统筹是有名无实的。

  他认为,鉴于流动人口数量极大,对保障其选举权的问题尚需进一步研究,因此,此次修改没有轻率规定任何一个制度或规则,这说明全国人大及常委会对此问题的高度慎重。

草案规定,十一届全国人大代表于2008年1月选出。按选举法规定,全国人大代表的名额不超过3000人。

  要增加选举过程中的竞争性

  他建议,在目前情况下,可以通过委托投票的方式来保障流动人口的投票权,“这在一定程度上能解决这一问题”;但同时,还应该对此问题进行进一步的摸索和探讨,并进行实证分析。比如,研究流动人口愿不愿意回原籍投票、愿不愿意在所在地投票、目前的情况严重到什么程度、委托投票等制度的弊端在哪里等等。   

  华商晨报:草案表明“选举时应当设有秘密写票处”,大大减少了选举中的人为因素,相比以前,提高了选举的竞争性。

《选举法》需要配套规定或实施细则

  郑功成:公民政治权利平等是公民经济权利平等和社会权利平等的一个基石。选举权的平等是公民政治权利平等的基石。所以选举法的修订意味着“同票不同权”的现象在我们国家已经进入了历史。这是中国民主政治生活进步的一个重要标志。

  王利明认为,由于《选举法》修正案草案中的一些规定仍然比较原则性,所以,需要配套规定或实施细则以保障法律的切实有效实施。

  蔡定剑:要适应社会经济发展的要求,必须增加竞争性选举的因素。此次修改是个进步,但还不够。选举中的一个很大的问题是,从初步候选人到正式候选人的时候,在协商的过程中,在不公开的情况下,将某些初步候选人“协商”掉了。那些不能成为正式候选人的初步候选人不能得知落选的原因。这不符合选举公开、公平、公正的原则,不能服众。因此,有必要进行公开的预选。

  以备受关注的各地代表名额分配“三数据”为例,修正案草案中规定,“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表名额,由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。”

  而且,在实践中,初步候选人和正式候选人的确定在很大程度上是由选举委员会来决定的。原先的预选没有得到很好的执行,又回到了原来的协商。这并不利于选举的民主化和公开化。

  王利明认为,这一规定“仍然是一个比较原则的规定,特别是后两个数据,即相同的地区基本名额数和其他应选名额数,还是相当具有伸缩性的,究竟怎么计算还需要有一些具体的标准。”

  吴高盛:现行的选举法,很多地方都要改,法律才能完善。

  他也提出,草案中规定的一些监督措施,更需要配套的规定或细则来保障实施、或在实践中继续不断完善。

  姜明安:在第二条中扩大直选的范围,我认为这个条件已经成熟了。直选扩大到省级可能还有些风险和不确定,先扩大到市、自治州,实现市级人大直选,现在是县乡两级,下次就是省级直选,最后是全国直选。步骤不能太激进,一下就到全国直选。即使现在搞省级直选,也没问题,不过保险点儿,还是扩大到市级。

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  还有一点是作为学者的建议,建议取消委托投票制度。理由是:委托投票的目的是保证投票率,从而不会出现选举无效的情况。但是,第一,从理论上说,选举是个人意志表达的民主过程,它是不能代表的。第二,“经选举委员会同意”不具有可操作性,多数不能参加投票的选民通常不会事先向选举委员会请求委托他人代投票。因此,这也不能保证投票率。第三,不能保证被委托人按照委托人的意愿投票。

(编辑:文静)

  华商晨报:实际上《选举法》早就公布了修改意见,并征集意见,我了解到其中不乏激进的意见。

  吴高盛:有些比较激进的意见,需要逐渐地实施。如果过于激烈,人大代表制度估计要重新设计了,而不是完善了。农民工代表权的保障只能一步步来,现在的农民工已经有两亿了,流出地和流入地在票源问题上也会有分歧。户籍改革只是其中的一部分,现在的选举法修改和2004年的组织法修改类似。

  蔡定剑:不是激进与否的问题。现在公众关心选举要考虑到两个因素,一个就是选举的利益分野和利益维护;二是选举程序公正透明,能保障民众的参与。

  本报特派北京记者 丛治国

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