确立我国渔业养殖权,农民日报

作者:0029cc金沙贵宾会

本报讯 在6月20日全国人大农业与农村委员会和农业部在上海联合召开的贯彻实施《物权法》暨渔业政策座谈会上,国务院法制办农业资源与环境保护司司长王振江就渔业权制度建立的意义、渔业权的性质及如何维护渔民权益等问题作了重要讲话。他说,《物权法》在用益物权编第一百二十三条对渔业权虽然只有一句原则性的表述,却确立了我国渔业养殖权独立物权的法律地位。《物权法》从民事基本法的高度丰富了渔业权的法律渊源,完善了渔业法律体系,将进一步强化法律对渔业生产者使用水域、滩涂权益的保护,促进渔业持续健康发展。

中国水产门户网报道刚刚通过的《物权法》在用益物权编规定了渔业权,这是《物权法》关注民生、维护民权的具体体现,既是我国政治法律和社会文明进步的结果,也是构建社会主义和谐社会的有力保障。在此,通过回顾研究渔业权制度的背景,谈谈渔业权制度建设的意义及其内涵。我国是一个传统渔业大国,渔业资源非常丰富,渔民从事养殖和捕捞活动历史悠久。改革开放以来,我国渔业取得了非常迅速的发展,但在这种飞速发展的背后,也存在许多问题。在这些问题中,最首要的就是渔民的法律地位与渔业的经济地位非常不成比例。一方面,我国渔业产值占农业总产值的约10%,渔民人数有2000多万;但另一方面,我国现行法大多从行政管理的角度规定渔民作为管理相对人的义务,从事渔业生产的权利基本上处于无法可依的状态,这给行政机关、企事业单位以及个人侵害渔民权利提供了机会,渔民正当权利受不法侵害的事例发生频率很高,后果也比较严重。渔民在广义上被当做农民,实际上其使用水域、滩涂从事渔业生产的权利却无法像农民的土地承包经营权一样得到保护。在沿海和河湖沿岸地区,自古以来就生活着广大的渔民。渔民以渔业为生,其生活除了渔业基本上没有其他的来源,没有土地这种重要的不动产作为其基本的生产资料和财产,更不能从土地上获得社会保障。渔业作为传统产业在我国也面临竞争上的弱势,渔民尤其是个体的渔民根本无法参与现代化的产业竞争。所以渔民的经济地位甚至弱于农民。令人担忧的是,渔民不但在经济上是最为弱势的群体,而且在法律上也是最为弱势的群体。因为农民所享有的土地承包经营权,很多渔民尤其是在海洋上“耕作”的渔民是享受不到的。随着经济体制改革的不断深入,不同群体之间有了利益冲突,渔民占有的水域也有了激烈的使用价值冲突。现实的情况是,渔民在这些利益较量中承担了最后的损失,在他们传统占用的水域由他人成片开发、被转作他用的时候,渔民总是束手无策,因为他们基本上没有任何可以对抗这些侵害的法律武器。正是基于这样的制度缺陷和现实需要,我们开始关注渔业权问题,并开展了一系列深入的调查研究。我们的认识是不但要唤起对渔民这种最弱势群体的人文关怀,而且必须寻求法律上的解决手段。从法律上看,渔民从事渔业的权利的设立要服从行政权力,所以不被传统民法学当作独立物权类型,但是在这种权利设立完成后,不论是哪个国家都承认这种权利是具有完全物权特征的权利。传统民法学整体上认为这种权利是一种“被视为物权”的权利。日本、韩国等国家和我国台湾地区的当代《渔业法》皆有类似规定。而在我国《物权法》出台以前,渔民的权利保护不管是从权利制度建设方面,还是从现实权利保护方面看,都是最弱小的,渔业权的法律基础不牢固,渔民的权利在原有体制下难以成为独立物权。我们研究发现,随着我国渔业的发展,渔业已经成为农村经济的支柱产业之一,养殖业已经成为渔业的重要组成部分,近岸捕捞基本上确定成为渔场化作业,传统捕捞业也向划区生产、分片管理方向发展。在这种情况下,法律为了保护土地物权所设置的各种制度,基本上都可以适用于渔业权。比如,关于相邻关系的规定,关于排除妨害的规定,都可以适用在渔业权保护之中。因此,完全可以将渔民支配的水域当作土地,将渔业当作特殊的土地种植业,将渔业权当作与土地物权一样的独立物权。所以将渔业权规定为一种独立物权,在法理上没有问题。因此,我们研究人员提出了在《物权法》中规定渔业权的立法建议。在社会各界和广大渔民群众的积极争取和呼吁下,这一建议得到了立法机关的充分认可,并基本在最终出台的法律文本中得到了体现。《物权法》虽然只作出了“依法取得的使用水域、滩涂从事养殖和捕捞的权利受法律保护”这样一句原则性的表述,但却确立了渔业权独立物权的地位,意义十分重大。《物权法》以民事基本法的高位阶法规定渔业权,丰富了渔业权的法律渊源,完善了渔业法律体系,将进一步强化对渔业生产者使用水域、滩涂权益的保护,稳定和完善渔业的基本经营制度,促进政府职能的转变,促进渔业持续健康发展,推动农村和谐社会的构建。渔业权制度的执行涉及广大渔民和渔业从业者的基本权益,涉及国家所有权的制度建设,涉及土地、水域、水面的行政管理体制,涉及渔业管理中的登记发证制度,涉及现行有效的相关法律法规的规定,需要对与渔业权有关的各方面关系进行全面系统准确的理解和把握。我认为应从以下方面认识《物权法》中渔业权制度的内涵:第一,渔业权是兼备用益物权和特许物权特点的一种物权。渔业权是对全民或集体所有的水域进行排他支配、利用、收益的权利;这种对他人之物进行使用、收益的权利,其法律性质应该是用益物权。但是,由于其权利的取得必须经由行政许可,这在许多公共资源使用权利中普遍存在,如海域使用权、采矿权、探矿权等。因此,《物权法》中的渔业权是兼备用益物权特征和特许物权的特种物权。渔业权人除享有对特定水域加以排他支配、利用的权利,养殖或者捕捞水生动植物并取得其所有权的权利,排除他人的非法干涉的权利等权利之外,还承担合理利用水域的义务,比如接受渔业主管机关监督检查、依法纳税等。第二,渔业权是与现有渔业管理制度相衔接的。根据我国的基本国情,和已经行之有效的制度,将渔业权纳入《物权法》时,没有打破我国已经实行多年而且基本上是行之有效的制度,还是将渔业权确定为养殖权与捕捞权两种类型。养殖权是指在特定的公共或非公共水域以养殖水生动植物资源为内容的权利;而捕捞权是指在特定的公共或非公共水域以捕捞水生动植物资源为内容的权利。这种权利类型的区分和其他国家或者地区的做法虽不完全一致,但是基本反映了渔业的特征,也符合我国国情。第三,渔业权与海域使用权的关系。我国《海域使用管理法》中规定的海域使用权,是依据“两权分离”理论建立起来的。这种理论就是国家对海域有所有权,使用人的权利是附属于国家所有权的从属性权利,或者是从国家所有权中派生而来的权利。这种情况,不符合渔民基于传统民生手段而自然享有的渔业权。海域使用法规定的海域使用权不能代替或者消灭渔业权。所以在我们的制度设计中,渔业权是渔民的基本生存权,是第一位阶的权利,如果海域使用权损害了渔业权时,应该给予渔业权人合法的赔偿。最后,有必要补充一点。虽然《物权法》规定渔业权是顺应保护渔民权益的现实需要之举,有着前面提到的许多重大意义,但并不意味着《物权法》实施以后渔民权益就会自动得到保护。权利意识的树立和保护权利机制的健全都需要一个过程。我们的民法刚刚起步,我们的政府和民众尊重权利和保护权利的认识、制度、手段等方面还有许多需要完善的地方。因此,各级政府要转变观念,让公权力的运行适应并促进私权利的保护。还应广泛宣传《物权法》,让渔民了解《物权法》。渔民更应增强自我保护意识,维护自己的权益。同时,《物权法》中的渔业权虽然从我国长期以来的有关中央政策、法律规定和管理实践沿承而来,但如同《物权法》本身是我国法制建设的一个质的进步一样,《物权法》规定渔业权也是对我国渔业管理制度的一个质的提升。当前,立法和管理部门有必要根据《物权法》的规定,着手修改完善现有的渔业法律法规,逐步完善渔业权的取得、变更、登记和发证、渔业权的转让和抵押、渔业权的保护等方面的内容。从长远来看,更应根据《物权法》的主旨和原则,深入调整和完善渔业法律制度和管理体制,一方面有效实施必要的行政管理,另一方面充分发挥渔业权作为物权“定纷止争,物尽其用”的功能,实现渔民权益保护、渔业产业发展和资源环境养护等各方面最大的综合效益。南方渔网编辑;张弘

《物权法》将于2007年10月1日起施行。各级人民政府和渔业行政主管部门要按照中央一号文件的精神,将《物权法》的贯彻实施作为扎实推进社会主义新农村建设和落实中央支农惠农政策的一件大事来抓,进一步稳定和完善渔业水域滩涂使用制度,维护广大渔业生产者合法权益,促进我国渔业持续健康发展。

关于渔民权益的保护,王振江强调,虽然我国渔业法对从事养殖的权利做出过规定,但多是从行政管理的角度对权利进行规范,物权属性并不明确,财产权利的内容并不完善,更缺少对这些权利民事救济措施的规定。因此,在实践中也出现了一些侵犯权利人合法权益的行为,如工程建设占用水域滩涂,渔民无法得到相应的补偿和安置等。有了《物权法》对渔业权的规定,就确立了以养殖为生的渔民与水域滩涂的关系,确立了他们对水域滩涂的使用权,并能够根据自己的意志对水域滩涂依法进行使用而不受他人随意侵害或者非法干涉,而且权利受到侵害后可以主张排除妨碍、消除危险、要求损害赔偿等民事责任请求权,有利于渔民对自身权益的维护。

第二,加强组织,深入开展《物权法》的宣传培训工作。要把学习、宣传《物权法》作为今后一个时期各级渔业行政主管部门的重要工作,掀起一个学习、宣传、贯彻《物权法》的高潮。尤其是各级渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构的领导班子要带头学习,并组织好本系统、本单位的干部、职工的学习培训,深刻领会《物权法》的精神,更新观念,提高认识。要充分发挥宣传媒体作用,运用各种宣传工具、宣传方法,采取各种形式,深入渔区、渔村、渔港,向广大渔民群众深入宣传《物权法》,特别是《物权法》中有关渔业权的规定,让渔民了解和掌握《物权法》的精神实质,自觉运用《物权法》争取和保护自身的合法权益。

王振江还强调,虽然《物权法》规定渔业权是保护渔民权益的重要举措,有重大意义,但并不意味着《物权法》实施后渔民的权益会自动得到保护。权利意识的树立和权利保护机制的健全都需要一个过程。因此,要让公权力的运行适应并促进私权利的保护,政府要转变观念、转变职能,积极为渔民做好服务工作。同时,还要广泛宣传《物权法》,让渔民了解《物权法》,增强自我保护的意识,维护自身权益,一方面,有效实施必要的行政管理,一方面充分发挥渔业权作为物权“定纷止争,物尽其用”的功能,保护渔民权益,促进渔业产业发展。

第四,《物权法》规定渔业权,将进一步促进政府职能的转变,推动农村和谐社会的构建。《物权法》强调保护公民和法人的合法财产权利,要求我们必须坚持以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观,加快政府职能转变,规范政府行为,树立为民服务、维护渔业生产者合法权益的观念,坚持正确处理好改革发展稳定的关系,这对促进管理型政府向服务型政府的转变,维护农村渔区的稳定,构建和谐社会将起到积极的作用。

关于渔业权的性质,王振江认为,《物权法》规定的渔业权是兼备用益物权和特许物权特点的一种物权。渔业权是对全民或集体所有的水域滩涂进行排他支配、利用、收益的权利,其法律性质是用益物权。但是,由于权利的取得必须经由行政许可,因此,渔业权人除享有对特定水域滩涂加以排他支配、利用的权利和排除包括行政机关在内的非法干涉的权利外,还应承担合理利用水域滩涂的义务,比如合理养殖、保护水域环境、不损害社会公共利益等,还要接受渔业主管部门的监督检查。

第一,认真学习,深刻领会《物权法》精神实质和主要规定。物权是直接支配物的权利,包括所有权、用益物权和担保物权,用益物权指依照法律的规定,对他人所有的物享有的占有、使用和收益的权利。《物权法》立法目的在于定纷止争、物尽其用,主要围绕三个方面规定:一是物的归属,谁是物的主人;二是权利人享有哪些权利;三是物权的保护。因此,物权法的精神实质就在于确认和保护公民、法人和其他组织合法的财产权利。渔业权作为用益物权,意味着渔业生产者依法取得渔业权后,就享有依法占有并排他地使用特定水域滩涂从事养殖或捕捞活动,以获取收益的权利。渔业权受到侵害时可以适用物权法加以保护。

第三,履行职能,切实做好《物权法》贯彻实施各项工作。要做好水域滩涂和捕捞场所的规划工作,科学划定养殖区、捕捞区、重要渔业资源与种质资源保护区,保护渔民的基本生产资料。要确保按照《渔业法》确定的优先原则,将养殖证优先安排给当地的渔业生产者,依法赋予其长期而稳定的水域、滩涂使用权。要根据《物权法》的精神,抓紧研究制定和完善捕捞业管理制度等相关配套法规。当前,要加快制定水域滩涂征占用补偿制度,因公共利益需要征用渔业水域、滩涂的,应当依照法律规定的权限和程序进行,并按规定给予补偿,以切实维护广大渔业生产者的合法权益。

首先,《物权法》规定渔业权,进一步稳定和完善了渔业的基本经营制度。水域、滩涂使用制度作为渔业的基本经营制度,长期以来一直受到国家法律和政策的保护。特别是改革开放以来,国家不断从立法和政策的角度加大对渔业基本经营制度的保护,渔业生产得到了迅速发展,渔业生产者利益得到了维护。《物权法》以用益物权的形式明确渔业生产者使用水域、滩涂从事养殖和捕捞的权利,更好地适应了新时期经济社会的发展要求,进一步稳定和完善了渔业基本经营制度,奠定了渔业持续健康发展的制度基础。

2007年3月16日,十届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国物权法》,国家主席胡锦涛签署第62号主席令予以公布。这是我国社会主义民主和法制建设中的一件大事。《物权法》是维护社会主义基本经济制度,维护广大人民群众切身利益,规范社会主义市场经济秩序和财产关系的一项基本法。《物权法》在“用益物权编”规定了“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利”,这是我国民事基本法律首次明确渔业养殖权和捕捞权为用益物权,对我国渔业的持续、健康发展和渔业生产者权益保护将起到重大而积极的影响。

各级渔业行政主管部门要以《物权法》精神为指导,切实加强领导,积极转变职能,调整工作思路,改进工作方法,增强责任意识和为民服务意识,进一步稳定和完善渔业水域滩涂使用制度,维护广大渔业生产者合法权益,促进我国渔业又好又快发展,为发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会作出积极贡献。(稿件来源:2007年3月22日《农民日报》第1版)

其次,《物权法》规定渔业权,进一步强化了对渔业生产者使用水域、滩涂权益的保护。《物权法》规定了广大渔业生产者的基本权利,意味着渔业生产者今后从事渔业活动,不但有行政法的保护,而且还受民法的保护。渔业生产者的这项权利作为一项用益物权,拥有占有、使用、收益以及被征用占用后获得补偿的权利,这将进一步加大保护渔业生产者使用水域、滩涂从事养殖和捕捞权利的力度。

我国是一个渔业大国,渔业产量、养殖面积、渔船数量和渔业人口数量都居世界首位,渔业的发展为优化农业产业结构、增加农民收入和保障粮食安全做出了重要贡献。水域、滩涂是广大渔民赖以生存的基本生产资料。水域滩涂的使用权,和农民的土地承包经营权一样,是广大渔民的基本生存权利。长期以来,国家对水域、滩涂使用制度建设给予了高度重视。早在上世纪五六十年代,中央就要求各地对水域、滩涂进行确权发证,落实给渔民长期使用,1986年颁布的《渔业法》在法律上全面建立了水域、滩涂养殖使用制度,对于调动渔民生产积极性和促进渔业快速发展等发挥了关键性作用。但是,由于长期以来我国物权法律制度建设不完善,对渔业生产者权益的民法保护薄弱。近些年来,随着经济发展和城市化速度加快,工程建设等占用渔业水域、滩涂的现象越来越多,导致大量渔民失去生产场所;一些地方甚至违背渔民意愿强行收回养殖水面,或者不恰当地通过拍卖、招标等方式分配水域、滩涂使用权。这些做法严重侵害了渔民权益,许多渔民陷入了“失海、失水”的困境,一些地方群体上访事件增多,影响了农村经济发展和社会稳定。2007年,《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确要求,要“稳定渔民水域滩涂养殖使用权”。因此,《物权法》以民事立法形式确定渔业权制度,是贯彻中央农村基本政策的要求,顺民心、得民意,意义重大。

第三,《物权法》规定渔业权,将进一步完善渔业法律体系,促进渔业持续健康发展。过去,我国的渔业法律体系和法律制度主要是依靠行政法律规范,《物权法》实施后,渔民权益的保护将会增加适用民法的有关制度,如公示、登记、损害赔偿等,渔业活动将进一步受民事法律的调整,渔业法律体系和管理制度得到进一步完善和规范。有了法律的明确保障和规范,渔业生产者就会安心投入,积极发展生产,渔业的持续健康发展就会更加充满活力。

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